行政法律行为视角下的卫生监督体系建设

作者:论文空间  栏目:法律论文     更新时间:2019-07-23 13:55   浏览

 

  摘要:卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分。传统的卫生监督体系理论研究多从“本体论”出发,强调卫生监督的人员配置、财力保障、办公场所、执法车辆与工具等基本组成要素与内部建设,忽视卫生监督体系的“方法论”立场,缺少必要的法律思维导向,存在“重要素、轻行为”的现象。为此,必须在审视传统研究理论基础上明确阐述卫生监督体系的行为实效与法律价值,重新构建包括监督预防、监督警示、监督执法、监督纠偏的“四位一体”新型卫生监督体系框架,从而为改革和完善医疗卫生行业综合监管制度提供精准的理论依据与政策支持。

  关键词:行政法律行为;卫生监督体系;建设

  卫生监督体系是执行国家卫生法律法规,维护公共卫生秩序和医疗服务秩序,保护人民群众健康,促进经济社会协调发展的重要保证。加强和完善卫生监督体系建设是进一步转变政府职能,推进依法行政,强化政府卫生监管职能的必然要求。

  1卫生监督体系的问题与形势

  1. 1传统卫生监督体系理论研究的法律缺失

  自2005年《关于卫生监督体系建设的若干规定》(卫生部令第39号)发布以来,国家和地方各级卫生监督机构均将卫生执法监督体系建设纳人政府公共卫生体系建设整体考虑,明确了卫生监督机构的性质与任务,基本建成了覆盖城乡、功能完善的卫生监督体系。与此同时,我国卫生监督体系建设的理论研究也有了较大发展。纵观前期研究来看,研究者多以《关于卫生监督体系建设的实施意见》(卫监督发〔2006 ] 223号)中的人员配置、财力保障、能力建设为视角,充分论证了卫生监督法律体系尚未健全、机构未实现统一、身份多样化,卫生监督体制阻碍较多、机制未完善、职能时常变化;卫生监督队伍不够强大、投人较少、装备无法满足实际需要;卫生监督工作规范化程度较低等不足,为深化卫生监督体系建设提供了必要的理论基础。然而,这些研究成果虽能客观反映卫生监督职能调整过程中的阶段性表征,但并未完全揭示卫生监督体系的核心规律与法律特征。过于关注卫生监督体系的“本体论”,强调卫生监督机构的内部建设,忽视卫生监督体系的“方法论”问题,缺少法律思维导向,不能从系统论视角逐步解构并有效指引卫生监督执法行为,只追求卫生监督的法律效果进行一味监督执法,却淡化卫生监督的社会效果不去预警纠偏,从而可能影响卫生监督体系建设法律效果与社会效果的有机统一。

  1. 2现代卫生监督行为实践的法律困境

  法律坚持“良法善治”,健全的法治基础与守法状态是其重要内容。行政行为视角下的卫生监督体系,必须首先满足“有法可依”的执法依据与“宽严相济”的执法行为两个评价体系。但是,受社会历史及机构变革等各种因素影响实际效果并不理想,突出表现在:①卫生行业法律法规不完善。目前,我国医疗卫生领域缺少上位母法,现有法律法规存在缺失、滞后、交叉、可操作性不强等问题,无法满足医疗行业发展和现实工作需要,难以适应现阶段依法治国、依法行政的新形势和新要求,给监督执法人员带来法律适用上的困扰,影响监督执法工作有力有效开展。②监督执法与预警纠偏存在失衡。当前我国医疗服务监管总体上呈现重事前审批、轻事中事后监管,重运动式监管、轻常态化机制的特点,在实际工作中通常是问题先已发生,再作处理。究其原因,各级卫生监督机构往往是花费大量的时间和精力应对来自社会各方的投诉和举报,以及重大事件发生后上级各种指令,日常监管工作无法做实做深,而投诉举报激增背后的原因恰恰是日常监管工作存在种种疏漏。这种恶性循环使卫生监督机构一直处于被动监管状态,“灭火式”地疲于应对各种纠纷处理、媒体曝光,偏离了真正的工作重心,缺乏对潜在隐患的预警和排查,缺少前瞻性的预防和事前发现机制,大大增加了事后查处的工作量。

  2新型卫生监督体系重构和完善的措施建议

  2. 1建立“行为论”的卫生监督体系的基本理念

  卫生监督体系是指各级卫生监督机构构成的全国卫生监督机构网络及其内部关系。凡是涉及卫生监督管理的各专业领域应当统一起来,形成一个完整的卫生监督组织系统卫生行政执法系统。卫生部2005年发布的《关于卫生监督体系建设的若干规定》(卫生部令第39号)规定,卫生监督体系作为公共卫生体系的重要组成部分,其职能是依照国家法律法规规定,管理社会公共卫生秩序,依法监督医疗卫生服务执业行为;其作用是维护人民群众健康权益,促进经济社会协调发展。此外《关于卫生监督体系建设的实施意见》(卫监督发〔2006]223号)中对规范卫生监督机构设置、规范卫生监督机构人员编制、加强卫生监督人员管理、落实卫生监督经费、加强卫生监督国务院办公厅发布《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》是首部明确提及“综合监管体系”概念且对任务内容进行详细说明的文件。从文件提及的内容上看,该“综合监管体系”局限在“医疗卫生行业”范畴,所指监管对象为医疗卫生机构,等同于《“健康中国2030”规划纲要》和《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》中所提出的“卫生全行业综合监管体系”,其内涵包括:健全医药卫生监管法律体系、开展经常性督导检查、加强医疗质量监管、建立信息公开机制、加强卫生全行业监管、加大医疗卫生行业监督执法力度,重点突出了政府的管理和监督手段。

  2. 2推行卫生监督执法案例指导制度,提升卫生监督预警效能

  案例指导制度或指导性案例是重要的法律裁判方法。司法案例是“活生生的法治,是应然规则的实然形式”,既可以作为法律定性研究的对象,又能为量化分析提供丰富的实证素材。正如台湾学者王泽鉴先生所言,“如果不读判决,我不知道我能研究什么”。实际上,卫生领域内的医疗服务与公共卫生存在一定的相通之处,卫生监督执法工作相应具有内在的共同规律。因此,建议在国家或省市层面建立卫生监督执法案例指导制度,定期选择编排有权威性、有约束力、有说服力的指导性案例,加强行政相对人宣教学习,发挥法律对社会医疗行为的有效指引,强化卫生行政执法案例指导制度对同类案件的类同化执法的指导意义。卫生监督人员可以援引本市的前期指导案例有效实现“关口前移”,积极预防警示相同案件情形相对人,受“前车之鉴,后事之师”的影响,卫生相对人也会认真考量法律风险,并有所为或有所不为,实现良好的法律效果与社会效果。

  3新型卫生监督体系的前景与展望

  基于行政行为的卫生监督体系是建立在一定人力、财力、物力等外部形式要件基础上的,覆盖事前、事中、事后卫生监管全过程周期,确保卫生行政权力在卫生全行业依法高效运行为目标的综合监督管理体系。与传统的卫生监督体系相比较,新型的卫生监督体系更加注重权力的合法有效延伸,改变卫生监督机械性执法办案的体制,突出现代行政执法权力的服务性,将卫生监督行政法律关系从“命令一服从”的单一指向转变为“服务一受益”的双向共赢。为此,行政行为视角下的新型卫生监督体系应当在法律框架内科学构建并有序运行,并在以下执法环节予以运用:

  3.1监督预防体系

  监督预防体系属于一种最直接、最有效的事前监管方式。监督预防性执法不带有任何强制性,主要是倾向于行政服务职能。卫生监督体系应坚持预防为主、防患于未然的工作理念,依法开展预防性监督。在公共场所卫生监督中,要对新建工程项目进行卫生审查,从规划、选址、设计、施工及验收等环节依次审查把关,发现不符合卫生标准和要求时,及时提出改进意见,采取积极有效的措施。在医疗服务监督工作中尤其在审核许可环节,要对不同的办医主体等行政相对人进行积极的教育培训、宣传指导,特别是对社会办医主体的法人提前开展针对性法律法规培训。同时依靠各种来源数据的深人分析,了解情况,发现问题,进行预先研判,将管理错误和医疗风险扼杀在摇篮之中。

  3. 2监督执法体系

  监督执法体系是卫生监督体系建设的核心环节,也是行政行为在卫生执法领域的全面运用与体现,是一种事中监管的行为方式。卫生监督执法是指行政主体依法定职权,对相对方遵守法律、法规、规章,执行行政命令、决定、规范的情况进行检查、了解、监督的行政行为川。卫生监督执法体系建设要遵循合法行政、合理行政、程序正当、比例原则等行政法基本法律精神。在全行业卫生综合监督执法体系下,卫生监督可以树立执法主体多元化、执法手段信息化、执法结果公开化等先进执法理念,探索协同监管、法治监管、精准监管、智慧监管的行业监管模式,严格规范卫生监督执法行为。卫生监督执法行为属于最为明显的行政行为,从内容上包括行政许可、行政处罚、行政强制等,都具有一定的法律拘束力和可诉性。卫生行政执法机关应当依法行政,保证行政行为的正当性。

  参考文献

[1]贾东亮,侯方辉卫生行政执法的现状及对策[J〕现代预防医学,2008, 35(13); 2522-2523

[2]诺内特,塞尔兹尼克转变中的法律与社会[M〕张志铭,译北京:中国政法大学出版社,1994; 101

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